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政策解读--《甘肃省国有资本投资、运营公司改革试点实施方案》

来源: 作者: 时间:2019-10-23 阅读:

改组组建国有资本投资、运营公司,是以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要举措。根据《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发〔2018〕23号)精神,结合我省实际,甘肃省人民政府于2019年9月25日印发了《关于国有资本投资、运营公司改革试点实施方案》(甘政发〔2019〕43号)(以下简称《实施方案》)。近日,省政府国资委有关负责人对《实施方案》涉及的政策内容进行了问答解读。

一问:《实施方案》的出台有何重要意义?

答:党的十八届三中全会提出“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”2019年中央经济工作会议提出“改组成立一批国有资本投资公司,组建一批国有资本运营公司。”按照中央要求,加快推进国有资本投资、运营公司改革试点工作,构建国有资本投资、运营主体,推动实现国有资本所有权与企业经营权的分离,实现国有资本市场化运作。

这一体制下,国有资产监管机构既是监管者又是股东身份,既对两类公司监管又对实体企业监管;两类公司则是股东身份,在政府或国有资产监管机构授权范围内履职行权。前提是加快调整优化国有资产监管机构职能和履职方式,加强清单管理、授权管理和事中事后监管,清单以内事项大幅度减少审批和事前备案,清单以外事项和授权事项由企业依法自主决策。为此,依据《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》,省政府9月25日印发了《关于国有资本投资、运营公司改革试点实施方案》,主要目的是加快推进我省国有资本投资、运营公司改革试点工作,确立权责边界清晰、责任明确、管理规范、精准有力的国有资本授权经营体制,有利于企业自主经营决策、提升效益和效率,进一步完善国有资产管理体制,推动国有经济布局结构调整。

二问:两类公司、实体企业之间有什么区别和联系?

《实施方案》明确,国有资本投资、运营公司(以下简称“两类公司”)均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司,是国有资本市场化运作的专业平台,以资本为纽带、以产权为基础依法开展国有资本运作,不从事具体生产经营活动。其中,国有资本投资公司以对战略性核心业务控股为主,通过投资融资、产业培育和资本运作等,发挥投资引导和结构调整作用,推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级,培育核心竞争力和创新能力;国有资本运营公司以财务性持股为主,通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式,盘活国有资产存量,实现国有资本合理流动和保值增值。

两类公司与所持股实体企业之间,不是简单的“投资与被投资”关系,也不是传统意义上的“母子公司”关系,两类公司实质上是落实党委政府战略意图、实施国有资本投资运营、放大国有资本效应的“操盘手”。两类公司对所持股的实体企业,根据政府或国有资产监管机构授权行使股东职责,维护股东合法权益,以出资额为限承担有限责任,按照责权对应原则切实承担优化国有资本布局、提升国有资本运营效率、实现国有资产保值增值等责任。

两类公司与实体企业有相同和不同之处。相同之处都是企业法人,以出资额为限承担有限责任和国有资产保值增值责任。不同之处:一是在市场化机制上,两类公司不同于纯市场化实体企业,主要按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求,发挥平台作用,促进国有资本合理流动,优化国有资本投向,让国有资本更多地向重点行业、关键领域和优势企业集中,推动国有经济布局优化和结构调整,提高国有资本配置和运营效率,更好服务政府战略需要。二是在所有制性质上,两类公司是政府实施国有资本布局结构调整优化的平台和抓手,必须是国有单一股东,不能进行产权多元化;实体企业可以是国有独资公司,也可以是国有控股、参股公司,可以实施产权多元化和混合所有制改革。三是在企业经营方式上,两类公司依法自主开展国有资本运作,不从事具体生产经营活动,不干预所持股企业日常经营。四是在法人治理结构上,两类公司不设股东会,由政府或国有资产监管机构行使股东会职权,设立党组织、董事会、经理层,由上级纪检监察机关派驻纪检监察机构,不设监事会。五是两类公司之间也存在不同之处,国有资本投资公司主要以提升产业竞争为目标,发挥投资引导和结构调整作用,推动产业聚集、化解过剩产能和转型升级;国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标,重在盘活国有资产存量,实现国有资本合理流动和保值增值。(两类公司、实体企业区别参见附件1)

三问:《实施方案》如何体现之前确立的以管资本为主改革国有资本授权经营体制的要求?试点过程中如何更好地减少行政化管理手段来突出市场化运营方式?

答:新一轮国资国企改革的主要内容之一,就是以管资本为主改革国有资本授权经营体制。在《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中,都将“改组组建国有资本投资、运营公司”作为改革国有资本授权经营体制的重要内容。

《实施方案》的出台主要从以下三方面体现了以管资本为主改革国有资本授权经营体制的要求,体现了减少行政化管理手段的要求,突出了市场化运营的目标。一是从授权的方式看,《实施方案》通过以资本为纽带,建立了权责利相统一的授权链条,合理确定了出资人(出资人代表机构)、国有资本投资、运营公司和国有企业的权利边界。《实施方案》明确,按照国有资产监管机构授予出资人职责和省政府直接授予出资人职责两种模式开展国有资本投资、运营公司试点。两类公司对于授权范围内的国有资本履行出资人职责。省政府国资委结合试点企业实际及功能定位确定考核和评价办法,定期向省政府报告考核评价结果,省政府和省政府国资委不再直接管理企业,这样有利于减少行政化。二是从公司定位来看,国有资本投资、运营公司两者目标各有侧重,其中国有资本投资公司主要以服务我省战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标,在关系省属区域安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,以对战略性核心业务控股为主。国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标,以财务性持股为主。三是从公司运营模式看,两类公司自身不从事具体生产经营活动,不干预所持股企业日常生产经营。公司通过管资本方式实现对所持股企业的管理,以出资额为限承担有限责任。两类公司将完善组织架构,积极推动所持股企业建立规范完善的法人治理结构,规范履职行权,通过股东大会表决、委派董事和监事等方式行使股东权利,加强财务监管,依法管理收益,形成以资本为纽带的投资与被投资关系,协调和引导所持股企业的发展,实现公司目标。

四问:国有资本投资、运营公司试点开展以后,省政府或省政府国资委将如何进行监管,如何做到不越位、不缺位,以达到改革的预期目标?

答:《实施方案》对国有两类公司组建之后,省政府或省国资委的监管方式作了明确规定。管理方面,国有资本投资、运营公司分为国资监管机构授权和省政府直接授权两种模式。国有资产监管机构授权模式下,省政府授权省政府国资委依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责,结合国有资本投资、运营公司的功能定位、发展阶段、行业特点、治理能力、管理基础等,一企一策有序推进对国有资本投资、运营公司分类授权放权,维护好股东合法权益。省政府国资委制定授权放权清单,在战略规划、主业管理、工资总额、选人用人、股权激励、产权管理、重大财务事项等方面,赋予国有资本投资、运营公司更充分的自主权,相关管理要求和运行规则通过公司组建方案和公司章程予以明确,并在试点工作中定期评估效果,采取扩大、调整或收回等措施动态调整。省政府国资委围绕落实出资人职责定位,制定监管权力和责任清单,明确对国有资本投资、运营公司的监管内容和方式,依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。监督方面,重点在于完善对国有资本投资、运营公司的监督体系。一是整合出资人监管和审计、纪检监察、巡视巡察等监督力量,建立监督工作会商机制,按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的原则,加强对国有资本投资、运营公司的统筹监督,提高监督效能。二是结合纪检监察派驻改革,加强纪检监察机构建设,强化对国有资本投资、运营公司党组织、董事会、经理层的监督,强化对国有资本投资、运营公司领导人员廉洁从业、行使权力等的监督。三是国有资本投资、运营公司要建立内部常态化监督审计机制和信息公开制度,加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门和岗位的监管,在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下,依法依规、及时准确地披露公司治理以及管理架构、国有资本整体运营状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息,建设阳光国企,主动接受社会监督。四是国有资本投资、运营公司要接受省政府或国有资产监管机构的综合考核评价。考核评价内容主要包括贯彻省委省政府决策部署和战略目标、落实国有资本布局和结构优化目标、执行各项法律法规制度和公司章程,重大问题决策和重要干部任免,国有资本运营效率、保值增值、财务效益等方面。

五问:《实施方案》在哪些方面有创新?

答:《实施方案》主体内容与《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发〔2018〕23号)基本保持一致,在以下五方面存在创新点:一是在授权方式上,突出一企一策授权。对国有资本投资、运营公司的授权不搞“一刀切”,而是结合试点企业的功能定位、发展阶段、行业特点、治理能力等情况,一企一策授权两类公司履行出资人职责。同时,建立授权运行情况评估和动态调整机制。二是在授权范围上,最大限度简政放权。将战略规划、主业管理、产权管理、工资总额、选人用人、股权激励、重大财务事项、经营班子业绩考核和薪酬管理等方面的职权授予国有资本投资、运营公司,赋予两类公司更加充分的自主权,突出市场化运营,提升资本运营效率。三是在规范行权上,突出规范董事会建设。明确国有资本投资、运营公司要建立外部董事占多数的规范董事会,依法落实董事会职权,以公司章程约束职权,建立监管清单和责任清单制度,加强事中事后监管。四是在资本运营上,支持推进产融结合。实施方案在“运行模式”章节增加了“产融结合”的内容,明确国有资本投资、运营公司根据自身条件和实际需要可设立财务公司,提升资本运营能力,防范各类风险,符合条件的可根据产融结合的需要,申请金融牌照,更好地服务实体经济。五是在实施步骤上,坚持分步稳妥推进。按照分级组织、分类推进、稳妥开展的原则,先期在省政府国资委履行出资人职责的省属企业开展国有资本投资、运营公司试点。坚持边试点边总结边推广,后续逐步扩大试点范围。

六问:接下来的试点工作如何推进?

答:下一步试点工作推进,《实施方案》从三个方面做出了部署:第一,坚持方案先行、分类实施、稳妥有序推进试点工作。一是选择试点企业。根据国有资本投资、运营公司改革试点工作需要,在省政府国资委履行国有资产监管职责的企业中选择3—4户企业进行改革试点,后续逐步扩大改革试点范围。《实施方案》明确甘肃省国有资产投资集团有限公司、甘肃省建设投资(控股)集团总公司、甘肃省电力投资集团有限公司3户企业为国有资本投资公司试点企业,甘肃省新业资产经营有限责任公司为国有资本运营公司试点企业。二是制订试点方案。试点企业依照《实施方案》要求,结合企业具体情况制订改革试点方案,报省委省政府批准后实施。第二,做好改革试点的组织实施。省国资国企改革推进工作领导小组负责国有资本投资、运营公司试点工作的组织协调和督促落实。省委组织部、省发展改革委、省财政厅、省人社厅、省政府国资委等部门按照职责分工制定落实相关配套措施,密切配合、协同推进试点工作。各市州可参照《实施方案》,结合省内实际,积极稳妥开展本地区的国有资本投资、运营公司改革试点工作。第三,出台和落实相关配套政策。一是推进简政放权。围绕落实出资人职责的定位,有序推进对国有资本投资、运营公司的授权放权。将包括国有产权流转等决策事项的审批权、经营班子业绩考核和薪酬管理权等授予国有资本投资、运营公司,相关管理要求和运行规则通过公司组建方案和公司章程予以明确。二是综合改革试点。国有资本投资、运营公司所持股国有控股企业中,符合条件的可优先支持同时开展混合所有制改革、混合所有制企业员工持股、推行职业经理人制度、差异化薪酬、企业兼并重组等改革,充分发挥各项改革工作的综合效应。三是完善支持政策。严格落实国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策。简化企业登记、变更程序。鼓励国有资本投资、运营公司妥善解决历史遗留问题、处置低效无效资产。制定完善国有资本投资、运营公司的国有资本经营预算收支管理政策。

附件1:两类公司、实体企业区别表

国有资本投资公司与运营公司区别联系表


国有资本投资、运营公司与实体企业区别表


省政府国资委

2019年10月18日

    载自甘肃省人民政府国有资产监督管理委员会

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